«Sie haben ihre Parlamente zurückgedrängt»
Regulierungsabbau ist seit Jahren ein politisches Versprechen. Trotzdem zeigen neue Daten von Mark Schelker und seinem Forschungskollegen Simon Lüchinger: Die regulatorische Aktivität nimmt seit Jahrzehnten zu. Besonders stark wächst sie auf Verordnungsebene. Bei den politischen Rezepten ist er deutlich vorsichtiger als viele Wirtschaftsverbände.
Herr Schelker, Ihr Forschungsteam hat erstmals die Regulierungsaktivität seit 1848 systematisch vermessen. Was ist die wichtigste Erkenntnis?
Schelker: Wir sehen eine starke Zunahme der Regulierungsaktivität vor allem seit den 1970er-Jahren und vor allem auf Ver-ordnungsebene. Diese ist getrie-ben durch Exekutiven, also Regierungen und deren Verwaltun-gen. Auch bei internationalen Verträgen wurde stark an regu-lierenden Aktivitäten zugelegt. Und auch auf Gesetzesebene gab es eine Zunahme, die ist aber deutlich geringer. Wir sehen also eine Gewichtsverschiebung weg vom Parlament hin zu Regierung und Verwaltung.
Sie zeigen, dass die Zunahme vor allem auf Verordnungen zurückzuführen ist. Weshalb ist das bemerkenswert?
Schelker: Die Verschiebung seit den 1970er-Jahren ist schon überraschend. Das gilt nicht nur auf Bundesebene, sondern noch stärker für die Kantone. Sie haben ihre Parlamente zurückgedrängt. Es ist hochinteressant, dass sich über die Zeit das Kräfteverhältnis zwischen Parlament und Regierung verändert hat.
Wer ist dafür verantwortlich?
Schelker: Nun kann man einerseits sagen, dass es gewollt ist, dass das Parlament mehr delegiert. Aber die andere Sicht ist, dass Parlamente bei zuneh-mender Regulierungsaktivität der Exekutive zu wenig Kraft und Möglichkeiten haben, zu wider-stehen. Das ist ein Lamento, das man immer wieder hört. Ein weiteres Lamento ist, dass im Gesetzgebungsprozess vom Par-lament oft bewusst Lücken ge-lassen und damit Dinge nicht reguliert würden. Doch genau diese Lücken würden von Ver-waltung und Regierung auf Ver-ordnungsebene dann trotzdem ge-füllt. Es wird also einerseits mehr delegiert, und anderseits haben Regierungen und Verwaltungen eine Eigendynamik entwickelt und interpretieren den gesetz-geberischen Gedanken freier.
Regulierungen werden vom Staat durchgesetzt. Aber werden sie auch aktiv gefordert?
Schelker: Es gibt viele Bereiche, wo das zutrifft, etwa bei der Landwirtschaft. Aber auch das binnenmarktorientierte Gewerbe hat eine grosse Nachfrage nach Regulierung, um sich von internationaler Konkurrenz abzuschotten. Praktisch alle Interes-sengruppen fordern mehr Re-gulierung. So muss man fragen: Woher kommt die Nachfrage nach Regulierung? Oft geht es um einen spezifischen Vorteil, etwa einen Marktschutz. Und es gibt auch ein Angebot an Regulierung. Das kommt aus dem politischen Prozess. Hier kommen der ins-titutionelle Teil und die erwähn-ten veränderten Kräfteverhält-nisse zwischen Regierungen und Parlamenten ins Spiel.
Hat die Abschaffung des obligatorischen Gesetzesreferendums die Regulierung erleichtert?
Schelker: Absolut. Regulierung ist das Resultat des Zusam-menspiels zwischen der Nachfrage und dem Angebot von Regulierung. Für die Nachfrage stehen oft Interessengruppen, und das geht meist auf Kosten von jemandem: oft von Konsumenten. Sie sind ein heterogener, unorganisierter Haufen. Parlamenta-rier, als Anbieter von Regulierung, werden von Interessenvertretern gut organisierter Gruppen, oft von Produzenten, lobbyiert. Das Re-ferendum gibt den Stimmbürgern ein Vetorecht, das dazu führt, dass viele Regulierungen es gar nicht bis an die Urne schaffen, weil man weiss, dass sie einem obligatorischen Referendum nicht standhalten würden. Sobald man das obligatorische Vetorecht abschafft, ändert dies das politische Spiel. Wir beobachten eine starke Zunahme der Regulierungsaktivität in jenen Kantonen, die das obligatorische Gesetzesreferen-dum abgeschafft haben.
Sie sprechen von einem Röstigraben bei der Regulierungstätigkeit und einer urbanländlichen Trennlinie. Welche Rolle spielt der Föderalismus beim Verhindern von Regulierungen?
Schelker: Der Föderalismus spielt eine grosse Rolle. Er führt zu einem Standortwettbewerb zwischen den Kantonen. Es wird dadurch viel schwieriger, systematisch schlechte Regulierung durchzusetzen. Sonst wandern die Bewohner in andere Regionen ab. Zu partikuläre, zu spezifische Re-gulierungen haben im Föderalismus immer weniger Chancen als in zentralistischeren Systemen. Wir höhlen den Föderalismus aber immer mehr aus, indem wir vermehrt zentralisieren, Regeln vereinheitlichen oder zwischen den Kantonen koordinieren.
Können Sie ein Beispiel nennen?
Schelker: Leider erfolgt zum Beispiel vermehrt eine Koordi-nation über die ganzen kantonalen Konferenzen. Sogar die Kantone haben also Anreize zur Kartellbildung. Das Zusammenspannen in diesen kantonalen Konferenzen ist ein riesiges Problem für den Föderalismus, weil es genau den Wettbewerb zwischen den Regionen und Kantonen entschärft. Denn dieser wäre eine der wichtigsten Regulierungsbremsen.
Viele Politiker fordern eine Regulierungsbremse. Das Parlament zwingt den Bundesrat nun dank Intervention des Schweizerischen Gewerbeverbands, die Regulierungskosten systematischer zu erfassen: Es soll eine unabhängige Regulierungskostenabschät-zung installiert werden. Zudem muss der Bundesrat eine Vorlage zur Regulierungskostenbremse ausarbeiten. Wo sehen Sie die Chancen und Risiken?
Schelker: Das ist die Gretchenfrage: Wie gehen wir damit um? Ich finde es sehr positiv, dass es diese Motionen gibt. Man versucht ernsthaft, das Problem anzugehen. Ein wichtiger nächster Schritt wäre allerdings, dass die Regulierungskostenabschätzungen nicht verwaltungsintern, sondern unabhängig extern erfolgen. Bei der Regulierungsbremse selbst bin ich hingegen skeptisch. Ich verstehe zwar die Analogie zur Schuldenbremse, die ich in der Fiskalpolitik ausdrücklich unterstütze. Aber Regulierungen lassen sich eben nicht in einer klar definierten Einheit messen. Damit wird die Analogie problematisch.
«Natürlich kann man Regulierung auf ihre Effizienz hin evaluieren. Die zentrale Frage ist aber eine andere: Wer evaluiert?»
Mark Schelker, Professor für Volkswirtschaftslehre, Freiburg
Ich sehe noch ein zweites Risiko: Eine Regulierungsbremse kann Absprachen zwischen Partikularinteressen sogar erleichtern. Ohne eine solche Bremse sind solche Absprachen oft instabil. Wer heute die Unterstützung für ein neues Gesetz erhält, muss sich darauf verlassen, dass die Gegenpartei diese Unterstützung bei einer späteren Abstimmung auch tatsächlich erwidert. Weil diese Abstimmungen zeitlich auseinanderliegen, besteht immer das Risiko, dass die Gegenleistung ausbleibt.
Und warum ist das bei einer Regulierungsbremse anders?
Schelker: Eine Regulierungsbremse verändert diese Logik. Wenn für jede neue Regulierung gleichzeitig bestehende Vorschriften gestrichen werden müssen, ist das Parlament gezwungen, Pakete zu schnüren. Es muss von Anfang an festlegen, welche Regeln neu dazukommen und welche weg-fallen. Dadurch werden politische Tauschgeschäfte verbindlicher und damit stabiler. Das institutionalisierte «Päckli-Schnüren» kann den Einfluss von Partikularinteressen sogar verstärken. Aus meiner Sicht bekämpft man damit eher ein Symptom, statt die po-litischen Anreize so zu verändern, dass sich Partikularinteressen insgesamt weniger stark durchsetzen können.
Gibt es Beispiele, die Ihre Skepsis untermauern?
Schelker: Deutschland hat und England hatte eine solche Bremse, in beiden Fällen ohne sichtbaren, durchschlagenden Erfolg.
Wie lautet denn Ihr Rezept, um dem Trend wirksam zu begegnen?
Schelker: Die Ressourcenasymmetrie zugunsten der Regierung gegenüber dem Parlament ist grösser geworden. Um das Parlament gegenüber der Regierung und Verwaltung wieder zu stärken, müsste man ihm einfachere Mög-lichkeiten geben, neue Regulie-rungen bzw. Verordnungen abzulehnen. Bestehende Möglichkeiten wie Motionen sind wahnsinnig aufwendig. Viel einfacher wäre es, wenn es eine Veto-Option gäbe, zum Beispiel mit einem Ver-ordnungsreferendum. Ähnlich wie beim Gesetzesreferendum könnte man dem Parlament ein Vetorecht einräumen und es so gegenüber der Regierung wieder stärken. Das heisst, man müsste die Kosten für ein Nein senken. So müsste sich die Regierung viel besser überlegen: Was kommt überhaupt durch im Parlament?
Gibt es weitere Instrumente gegen überbordende Regulierung?
Schelker: Eine Möglichkeit, die Kosten für ineffiziente Regulierung zu erhöhen, wäre, dass diese für die Bürger noch im Entscheidungsprozess als solche sichtbar gemacht werden. Analog zu Rechnungsprüfungskommissionen in der Fiskalpolitik auf Gemeindeebene könnte ein unabhängiger «Regulierungsrat» oder «Effizienzrat» Regulierung auf ihre Effizienzwirkung evaluieren, infrage stellen und Gegenvorschläge machen, noch bevor das Parlament final darüber befindet. Würde ein solcher «Regulierungsrat» eine neue Regulierung als ineffizient beurteilen, wäre das für alle ein gut sichtbarer Benchmark. Das würde es deutlich schwieriger machen, ineffiziente Regulierung vorzuschlagen und im Parlament durchzuwinken. Derartige unabhängige Evaluationen wären besonders günstig, wenn man sie mit einem Verordnungsreferendum kombinieren würde.
Lässt sich denn objektiv messen, ob eine Verordnung Sinn macht?
Schelker: Eine ganz wichtige Frage. Das lässt sich kaum durchwegs objektiv messen. Aber natürlich kann man Regulierung schon auf ihre Effizienz hin evaluieren. Die zentrale Frage ist aber eine andere: Wer evaluiert? Heute sind es oft Interessen-gruppen, die ein bezahltes Gut-achten erarbeiten lassen, oder die regulierende Behörde selbst. Es ist offensichtlich, dass derartige Eva-luationen nicht glaubwürdig sind. Daher braucht es zwingend eine unabhängige, externe Evaluation.
Die Gefahr besteht sonst, dass die Definition von «Überregulierung» durch Partikularinteressen verwässert wird?
Schelker: Ja. Mit einer unabhängigen Institution würde es zumindest schwieriger, Themen durch Partikularinteressen zu kapern. Ein Regulierungsrat, der eine Windfahne wäre, würde seine Glaubwürdigkeit und damit an Einfluss verlieren. Er müsste sich seinen Einfluss also durch Reputation «verdienen». Es würde für die Befürworter neuer Regulierung so schwieriger zu begründen, weshalb es eine neue Verordnung braucht, wenn glaubwürdig im Raum steht, dass sie keine gute Idee ist.
«Eine Möglichkeit, die Kosten für ineffiziente Regulierung zu erhöhen, wäre, dass diese für die Bürger noch im Entscheidungsprozess als solche sichtbar gemacht würden.»
Mark Schelker, Professor für Volkswirtschaftslehre, Freiburg
Ganz konkret: Was müsste geschehen, damit KMU künftig weniger neue Vorschriften bewältigen müssen?
Schelker: Es ist sicher ein grosses Problem, dass sich Regierung und Verwaltung im Einvernehmen mit dem Parlament das Mandat gegeben haben, so weitgehend wie heute einzugreifen. Wir sind vom Setzen von Rahmenregulierung abgekommen und in Richtung dichter Detailregulierung gegangen. Diese Dynamik kann man nur zurückdrängen, indem es argumentativ viel anstrengender wird zu begründen, warum es jetzt eine Regulierung braucht.
Sind Sie nun dank Ihrer wissenschaftlichen «Regulierungsbrille» besonders sensibilisiert, auch in der eigenen Arbeit?
Schelker: Als Wissenschaftler gehöre ich wahrscheinlich – gemeinsam mit den Journalisten – zu einer der Berufsgruppen, die als Letzte von Regulierungen betroffen sind. Wir werden durch viele institutionelle Freiheiten bewusst vor staatlichem Einfluss geschützt. Vielleicht haben deshalb Wissenschaftler und Journalisten kaum ein Sensorium dafür und sind entsprechend wenig kritisch. Auch wenn die Compliance in den letzten Jahren auch für uns zugenommen hat, ist das wahrscheinlich kein Vergleich mit dem, womit die Konsumenten und Unternehmen im täglichen Leben konfrontiert sind.
Mark Gasser
Chefredaktor
Zürcher Wirtschaft
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